FORUM 三農論壇 34 2020 08 設施農業(yè)是我國從傳統(tǒng)農業(yè)向 現代農業(yè)轉型的產物 是農業(yè)現代 化的重要發(fā)展方向 近年來 隨著 農業(yè)現代化進程的加快推進 農村 土地承包經營權流轉進程加快 農 業(yè)生產經營規(guī)模不斷擴大 同時 農業(yè)設施不斷增加 對設施農業(yè)用 地的需求也越來越多 設施農業(yè)用 地問題逐漸凸顯 設施農業(yè)用地政策溯源 為適應現代農業(yè)發(fā)展需要 促 進設施農業(yè)健康有序發(fā)展 完善其 用地管理 相關部門先后印發(fā)了一 系列政策文件 例如 國土資源部 農業(yè)部關于促進規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有 關用地政策的通知 國土資源部 農業(yè)部關于完善設施農用地管理有 關問題通知 國土資源部 農業(yè)部 關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展 的通知 自然資源部 農業(yè)農村部 關于設施農業(yè)用地管理有關問題的 通知 等 明確了設施農用地的界 定范圍 分類管理 使用審核 監(jiān) 督管理等方面的具體問題 為現代 設施農業(yè)發(fā)展提供了政策支持和制 度保障 近年來 隨著黨的十九大 提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 設施農業(yè) 用地政策在 國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī) 劃 2018 2022 年 中央一號文件 等相關文件中均有涉及 并隨著實 踐發(fā)展而不斷完善 從我國現行的土地管理法律法 規(guī)及政策導向看 均是以土地用途 管制為核心 突出建設用地的利用 管理和農業(yè)用地的利用保護 隨著 工業(yè)化 信息化 城鎮(zhèn)化 農業(yè)現 代化的同步推進 農業(yè)用地結構在 需求層面發(fā)生了較大變化 農業(yè)產 業(yè)化 規(guī)模化經營使得設施農業(yè)用 地成為緊迫需求 而此類型用地政 策曾一度落后于實踐發(fā)展 成為農 業(yè)現代化的發(fā)展瓶頸 為解決上述 問題 原國土資源部和原農業(yè)部相 繼出臺了 2007 年 220 號文 2010 年 155 號文 2014 年 127 號文 自然資源部和農業(yè)農村部聯(lián)合出臺 了2019年 4號文 這些文件具 有時間上的連續(xù)性 同時也分別針 對不同時期的突出問題進行了局部 調整 總體來看 上述關于設施農業(yè) 用地的政策文件細化和完善了相關 規(guī)定 回應了實踐中普遍反映的突 出問題和熱點關切 提高了設施農 用地管理的可操作性 為發(fā)展設施 農業(yè)用地項目提供了政策支持和切 實保障 當前設施農業(yè)用地政策解讀 2019年12月 自然資源部和 農業(yè)農村部聯(lián)合出臺了 關于設施 農業(yè)用地管理有關問題的通知 以 下簡稱 通知 成為當前及未來 5 年我國設施農業(yè)用地管理的指導性 文件 該文件在堅持土地用途管制 的前提下 適應農業(yè)農村發(fā)展對設 施農業(yè)用地的現實需求 進一步完 善了設施農業(yè)用地管理辦法 一是設施農業(yè)用地類型不再做 統(tǒng)一分類與區(qū)分 與 2014 年 127 號文 相比 通知 沒有對設施農 業(yè)用地類型做詳細分類 而是列舉 了農業(yè)種植與畜禽水產養(yǎng)殖中的典 型用地類型 并將設施農業(yè)用地納 入農業(yè)內部結構調整范圍 文件最 大的突破在于允許設施農業(yè)使用一 般耕地 且不用落實占補平衡 也 不需辦理建設用地審批手續(xù) 這一 政策為今后設施農業(yè)經營主體提供 了較大的自主權 應視為發(fā)展設施 設施農業(yè)用地政策解析及完善建議 譚智心 FORUM 三農論壇 352020 08 農業(yè)的重大利好 二是對占用永久基本農田提出 限制性使用要求 通知 規(guī)定 設 施農業(yè)用地也可以使用永久基本農 田 但是在農業(yè)設施是否破壞耕作 層方面提出使用要求 如果不破壞 農田耕作層 不需要落實占補平衡 如果破壞耕作層 則需進行補劃 養(yǎng)殖設施原則上不得使用永久基本 農田 涉及少量永久基本農田確實 難以避讓的 允許使用但必須補劃 這一政策有條件地放寬了永久基本 農田上的設施農業(yè)建設要求 在保 障永久基本農田不減少的前提下 為設施農業(yè)建設提供了便利 三是下放了設施農業(yè)用地規(guī)模 和建設標準制定權限 通知 考慮 到全國各地 各類設施農業(yè)用地的 地區(qū)差異 國家層面不再對各類設 施農業(yè)用地規(guī)模和建設標準作出統(tǒng) 一規(guī)定 而是將權限下放給地方 規(guī)定由各省 區(qū) 市 自然資源主 管部門會同農業(yè)農村主管部門根據 生產規(guī)模和建設標準合理確定設施 農業(yè)用地規(guī)模 體現各地差別化政 策 同時 為了鞏固 2019 年初開展 的 大棚房 問題專項清理整治成果 保持政策銜接 通知 明確 看護 房執(zhí)行 大棚房 問題專項清理整 治整改標準 四是根據現代養(yǎng)殖需求允許養(yǎng) 殖設施建設多層建筑 隨著現代養(yǎng) 殖業(yè)的快速發(fā)展 多層立體養(yǎng)殖模 式已經出現在當前的農業(yè)生產實踐 中 而 2014 年 127 號文 并未對 其作出具體規(guī)定 導致有些地方無 法對該類型用地進行認定 通知 從節(jié)約資源 集約經營的角度出發(fā) 明確 養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑 作為對現實需求的具體回應 妥善 解決了現代規(guī)?；B(yǎng)殖中的經營顧 慮與供地難題 五是簡化農業(yè)經營主體對設施 農業(yè)用地的取得程序 通知 規(guī)定 設施農業(yè)用地不需要審批 設施農 業(yè)經營者與農村集體經濟組織就用 地事宜協(xié)商一致后即可動工建設 由農村集體經濟組織或經營者向鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府備案 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情 況后匯交至縣級自然資源主管部門 但是 涉及使用并補劃永久基本農 田的 須事先經縣級自然資源主管 部門同意后方可動工建設 確保始 終堅持嚴格的永久基本農田保護制 度 這一政策簡化了設施農業(yè)用地 取得程序 對于設施農業(yè)生產者來 說 也屬重要利好 從 通知 內容可知 當前的 設施農業(yè)用地政策是在原有支持政 策基礎上適應現代農業(yè)發(fā)展新需求 對設施農業(yè)用地使用和管理的改進 與完善 現有政策賦予了設施農業(yè) 用地主體以及地方土地管理部門更 多的自主權利 同時在用地程序上 也進行了簡化 更加有利于農業(yè)生 產經營 總的來說 新的設施農業(yè) 用地政策有利于滿足設施農業(yè)多樣 化的用地需求和調動各地發(fā)展設施 農業(yè)的積極性 為新技術新裝備的 推廣應用 促進產業(yè)轉型升級 提 升設施農業(yè)產業(yè)整體競爭力提供了 有力支撐 設施農業(yè)用地政策存在的 不足 加強設施農用地的管理 是加 強農用地節(jié)約集約利用 促進農業(yè) 發(fā)展方式轉變的有效抓手 但是 從我國設施農業(yè)用地政策的執(zhí)行和 操作來看 還存在著一些亟待解決 的矛盾和問題 一是現有設施農業(yè)用地政策內 容有待完善 通知 提出 設施農 業(yè)用地不再使用的 必須恢復原用 途 也就是占用耕地后如不再使用 農業(yè)設施 必須進行復耕復墾 但 是文件中對復耕復墾的方式和標準 沒有進行明確 據了解 在 通知 出臺前的設施農業(yè)用地項目操作中 地方政府在審批設施農業(yè)用地項目 時 多采用由項目執(zhí)行單位出具復 耕復墾承諾書的方式來進行操作 沒有進一步保障其執(zhí)行的措施 導 致這一承諾沒有太大約束力 其次 通知 中提出種植業(yè)設施農業(yè)用 FORUM 三農論壇 36 2020 08 地占用永久基本農田并破壞耕作層 養(yǎng)殖設施占用永久基本農田兩種情 況下 需要落實耕地占補平衡進行 補劃 但是補劃標準沒有明確 按 照 通知 精神 該項內容下放給 地方自行管理 但據了解 地方在 落實耕地占補平衡時 補劃的耕地 質量往往達不到被占用耕地的標準 占優(yōu)補劣 的情況較為常見 二是設施農業(yè)用地政策供給與 現代農業(yè)發(fā)展需求的矛盾依然存在 通知 中提出設施農業(yè)用地范圍包 括 與生產直接關聯(lián)的烘干晾曬 分揀包裝 保鮮存儲等設施用地 而在農產品規(guī)模化生產中 農業(yè) 工業(yè) 服務業(yè)高度融合 有的農產 品生產經營主體進行加工生產 展 示展銷 交易物流的場地難以分開 獨立管理 必然造成管理上的難題 其次 隨著農業(yè)多功能性的深入開 發(fā) 農村一二三產業(yè)融合態(tài)勢凸顯 農業(yè) 加工業(yè) 旅游業(yè)等產業(yè)用地 也高度融合 如何適應新形勢發(fā)展 實現設施農業(yè)用地與農村三產融合 用地的合理有效管理 以回應現代 農業(yè)實踐中面臨的突出矛盾 需要 在現有設施農業(yè)用地政策基礎上進 行進一步的制度設計 三是設施農業(yè)用地政策執(zhí)行層 面容易出現偏差 通知 中第三 第四條款明確了設施農業(yè)用地管理 部門為自然資源部和農業(yè)農村部 并明確了國家 省 市 縣各級部 門的職責 但是自然資源部門和農 業(yè)農村部門各自的職責卻沒有明確 從現代農業(yè)實踐和政策出臺的時序 看 政策總是在根據實踐不斷進行 調整 如果調整過程中出現政策管 理的真空地帶 則容易出現管理不 到位 發(fā)展失控等情況 其次 通知 將制定設施農業(yè)用地管理的標準下 放給地方 容易導致地方擴大政策 適用范圍的風險 例如 有的地方 對農產品的工廠化加工 商貿物流 等項目 也按設施農用地項目管理 有的地方發(fā)展休閑農業(yè) 對于農業(yè) 旅游用地部分借助農業(yè)生產打 擦 邊球 按照設施農業(yè)用地管理等等 易對設施農業(yè)用地政策造成誤解 相應地也會形成一些不必要的損失 如何進一步完善設施農業(yè) 用地政策 設施農業(yè)用地政策是現代農業(yè) 發(fā)展的重要保障 根據現代農業(yè)發(fā) 展要求制定和完善我國設施農業(yè)用 地政策 加強設施農業(yè)項目的規(guī)范 管理 科學引導和有效監(jiān)管需同時 發(fā)力 一是加強設施農業(yè)用地管理法 律法規(guī)建設 要根據農業(yè)現代化和 鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要 在統(tǒng)籌協(xié)調保 耕地 促發(fā)展 保權益的前提下 積極穩(wěn)妥推進設施農業(yè)用地管理政 策的完善 有必要將設施農業(yè)用地 政策上升到法律法規(guī)層面 健全相 應的監(jiān)督管理制度 加強對設施農 用地的科學管理 保障農業(yè)現代化 的順利推進 二是明確農業(yè)農村部門和自然 資源部門的管理職責 要充分發(fā)揮 農業(yè)農村部門的主導作用 農業(yè)農 村部門應主動向社會公開行業(yè)發(fā)展 政策與規(guī)劃 設施類型和建設標準 農業(yè)環(huán)境保護 疫病防控等相關規(guī) 定 積極引導設施農業(yè)有序發(fā)展 同時 對經營主體的設施農業(yè)建設 和經營行為加強指導 確保符合行 業(yè)發(fā)展有關規(guī)定 要充分發(fā)揮自然 資源部門的職能作用 土地作為重 要的保障要素 自然資源部門既要 支持保障設施農業(yè)健康發(fā)展 又要 確保設施農業(yè)用地規(guī)范使用 相關 部門應主動公開設施農業(yè)用地分類 與用地規(guī)模標準 相關土地利用總 體規(guī)劃 基本農田保護等有關規(guī)定 要求 做好年度變更調查及臺賬管 理等 三是細化完善設施農業(yè)用地管 理政策 通知 將設施農業(yè)用地的 管理細則下放給地方根據實際情況 制定執(zhí)行 各地在細化完善設施農 業(yè)用地管理政策時 要明確以下幾 點 明確農業(yè)設施占用耕地的復耕 復墾方式 建議經營主體上報項目 時進行詳細說明 相關部門以此作 為依據加大管理力度 明確農業(yè)設 施用地標準 各地要根據項目投資 金額 畜禽和水產養(yǎng)殖的產出數量 等 合理確定相應的用地面積標準 加強節(jié)約集約用地 建議按照是否 破壞耕作層進行分類管理 對設施 化種植等利用土壤培育功能 耕地 上搭建簡易大棚的予以鼓勵 但對 占用永久基本農田破壞耕作層的類 型 要制定細則加大管理力度 四是加強設施農業(yè)用地項目的 監(jiān)管 把設施農業(yè)用地項目納入日 常執(zhí)法監(jiān)管范圍 對報少建多 改 變用途等違法違規(guī)行為 及時進行 制止和查處 在開展例行督察 審 核督察等工作時 不僅檢查新增建 設用地項目審批情況 也要檢查設 施農業(yè)用地的備案和管理情況 特 別是要加強對大型設施農業(yè)項目長 期流轉土地可能侵害農民權益問題 的監(jiān)督檢查 同時 創(chuàng)新監(jiān)管方式 暢通群眾信訪舉報渠道 加強網絡 和媒體曝光線索的搜集整理 充分 利用社會多方面力量 切實保障設 施農業(yè)用地依法依規(guī)使用 作者單位 農業(yè)農村部農村經 濟研究中心