發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示 以德國 法國 荷蘭和日本為例 劉同山 錢 龍 摘 要 與中國類似 西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中也曾面臨農(nóng)地細(xì)碎化問題 對德國 法國 荷蘭 和日本的典型經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn) 這些國家開展農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法包括重視土地整治在地塊連片中的關(guān)鍵作 用 發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的帶動效應(yīng) 以及建立中介組織推動土地整治和土地流轉(zhuǎn)等 中國進(jìn)行農(nóng)地細(xì) 碎化治理 需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn) 制定法律法規(guī)以提高治理規(guī)范性 有序性 以土地整治和土地流轉(zhuǎn)兩種方式協(xié)調(diào)推 動治理 組建專門的土地治理中介組織 加大對進(jìn)城農(nóng)戶土地退出的獎(jiǎng)補(bǔ)力度 緩解土地治理主體的資金壓力 關(guān)鍵詞 農(nóng)地細(xì)碎化 土地整治 土地流轉(zhuǎn) 國際經(jīng)驗(yàn) 中圖分類號 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 文章編號 土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素 也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社 會中農(nóng)民生存的重要保障 因此 世界各國普遍重 視對有限農(nóng)地資源的分配利用 與傳統(tǒng)的一家一戶 式小農(nóng)農(nóng)業(yè)不同 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)典型特征是農(nóng)地 集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營 但是 受歷史因素和人 地關(guān)系的影響 很多國家的農(nóng)地一度被眾多農(nóng)戶分 散占有 因而這些國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中普遍遭 遇過農(nóng)地細(xì)碎化問題 一些較早完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的 西方發(fā)達(dá)國家 在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中積累了農(nóng)地 細(xì)碎化治理的豐富經(jīng)驗(yàn) 中國由于農(nóng)業(yè)人口眾多 人均耕地較少以及悠久的農(nóng)業(yè)社會歷史 農(nóng)地細(xì)碎 化問題一直比較嚴(yán)重 近年來 隨著大量農(nóng)村人口 向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移 以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展 中 國已經(jīng)到了需要高度重視和進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的 關(guān)鍵時(shí)期 本文在分析中國農(nóng)地細(xì)碎化問題的基礎(chǔ) 上 選擇已完成農(nóng)地細(xì)碎化治理的德國 法國 荷蘭 等歐洲國家 以及農(nóng)情與中國相似且有著幾十年農(nóng) 地細(xì)碎化治理實(shí)踐的日本為對象 系統(tǒng)梳理和分析 其農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法與典型經(jīng)驗(yàn) 這對于 更好地開展中國的農(nóng)地細(xì)碎化治理 探索形成中國 特色農(nóng)地集中連片和規(guī)模經(jīng)營之道 從而加快建設(shè) 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義 一 農(nóng)地細(xì)碎化治理的必要性 土地連片適度規(guī)模經(jīng)營是提升中國農(nóng)業(yè)競爭力 的重要基礎(chǔ) 也是推動中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要 求 然而 受限于自然地理地貌差異明顯 人地矛盾 突出 以及當(dāng)時(shí)家庭承包時(shí)采取 地塊均分 好壞搭 配 分配方式帶來的歷史鎖定 中國農(nóng)地細(xì)碎化問 收稿日期 基金項(xiàng)目 國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)對化學(xué)農(nóng)資減量施用的影響 理論機(jī)制 效應(yīng)識別與政策優(yōu)化 江蘇省社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目 江蘇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中耕地非糧化治理研究 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改 革司 年委托課題 穩(wěn)定土地承包權(quán)基礎(chǔ)上 小田并大田 的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究 作者簡介 劉同山 男 云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師 云南昆明 錢龍 男 南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食 和物資學(xué)院副教授 江蘇南京 題嚴(yán)重 近 年來 盡管農(nóng)業(yè)勞動力已經(jīng)大量轉(zhuǎn) 移 農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平得到了很大提升 中國農(nóng)地細(xì)碎 化經(jīng)營的局面卻沒有得到根本性改變 全國農(nóng) 村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示 年 中國農(nóng)戶平均土 地經(jīng)營規(guī)模約為 畝 戶均 塊 平均每塊大小 約為 畝 全國土地承包信息數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì) 數(shù)據(jù)也顯示 年 全國農(nóng)戶戶均耕地面積不到 畝 耕地依然多達(dá) 塊 山區(qū)丘陵較多的重慶 四川等地戶均更是超過 塊 雖然在一定時(shí)期內(nèi) 細(xì)碎化經(jīng)營對分散農(nóng)業(yè)經(jīng) 營風(fēng)險(xiǎn) 保障農(nóng)民收入等具有積極作用 但是隨 著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展 農(nóng)地細(xì)碎化的負(fù)面影響日益凸 顯 諸多研究表明 細(xì)碎化經(jīng)營不僅直接造成了 的耕地資源浪費(fèi) 增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成 本 還制約了先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的 提升 降低了資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率 在農(nóng)業(yè)勞動力日益短缺的時(shí)代背景下 農(nóng)地細(xì)碎化 經(jīng)營更是加劇了土地撂荒 過量施用化肥 農(nóng)藥等諸 多問題 當(dāng)前 學(xué)界普遍認(rèn)同農(nóng)地細(xì)碎化已經(jīng) 成為中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙性因素 迫切 需要加快農(nóng)地細(xì)碎化治理 實(shí)現(xiàn)土地連片和適度規(guī) 模經(jīng)營 多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明 為了方便管理 降低生產(chǎn)成 本 傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均有很強(qiáng)的意 愿來減少地塊數(shù)量 將農(nóng)地集中連片 張成鵬等基 于山東省的農(nóng)戶調(diào)查表明 超過八成的農(nóng)戶希望合 并地塊 趙小睿和張光宏對河南省農(nóng)戶調(diào)查發(fā) 現(xiàn) 有 的農(nóng)戶希望整合地塊來降低細(xì)碎化程 度 其中超過五成農(nóng)戶希望能夠合并為一塊地 國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心對全國 戶農(nóng)戶 的調(diào)查顯示 的農(nóng)戶愿意把自家分散的多塊 承包地集中為一塊 順應(yīng)民意 在第二輪土地承 包到期后再延長 年的大背景下 各地也在積極探 索農(nóng)地細(xì)碎化的治理路徑 依靠市場化配置 行政推 動和自組織治理等多重機(jī)制推進(jìn)地塊集中和連片經(jīng) 營 先行先試的江蘇亭湖 安徽懷遠(yuǎn) 廣東清 遠(yuǎn) 湖北沙洋 陜西榆陽 甘肅金昌等地 初步探索形 成了 互換并地 一戶一塊田 一組一塊田 等多 個(gè)典型治理模式 有效實(shí)現(xiàn)了 小田并大田 和土地 連片經(jīng)營 土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素和基礎(chǔ)條件 嚴(yán)重 細(xì)碎化的農(nóng)地難以支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 因此 近年來 黨中央 國務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)地細(xì)碎化問題并開始規(guī) 劃建設(shè)成方連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 年中央一號 文件指出 在有條件的地方要積極引導(dǎo)小農(nóng)戶自愿 通過村組內(nèi)互換并地等方式 促進(jìn)土地小塊并大塊 引導(dǎo)逐步形成一戶一塊田 國家 十四五 規(guī)劃和 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出 到 年全國要建成 億畝集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 在系統(tǒng)總結(jié)地 方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上 年中央一號文件明確要求 總結(jié)地方 小田并大田 等經(jīng)驗(yàn) 探索在農(nóng)民自愿前 提下 結(jié)合農(nóng)田建設(shè) 土地整治逐步解決細(xì)碎化問 題 可見 破解農(nóng)地細(xì)碎化難題 已經(jīng)成為黨中央 地方政府和農(nóng)戶三方的共同行動目標(biāo) 縱覽全球 農(nóng)地細(xì)碎化并不是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā) 展過程中特有的難題 除新大陸國家外 大部分人 多地少 農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家 比如歐洲的德國 法 國 荷蘭和東亞的日本 韓國等 在實(shí)現(xiàn)以規(guī)?；?機(jī) 械化為主要特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中 都曾遇到并 試圖解決農(nóng)地細(xì)碎化問題 與中國人地稟賦和農(nóng)業(yè) 情況比較相似的日本 雖然幾十年來高度重視農(nóng)田 集中連片 并為此制定了諸多法律政策 做出了種種 努力 但目前依然面臨比較突出的農(nóng)地細(xì)碎化問題 可見 農(nóng)地細(xì)碎化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的階段性 挑戰(zhàn) 具有很強(qiáng)的普遍性 很多國家都曾經(jīng)或正 在為解決這一問題而持續(xù)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理 因 此 有必要對典型發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的有效 做法 相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與啟示進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié) 進(jìn)而為 中國的農(nóng)地細(xì)碎化治理提供可能的借鑒 二 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化 治理的主要做法 當(dāng)前 歐洲地區(qū)典型發(fā)達(dá)國家 如德國 法國 荷 蘭均已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 其典型標(biāo)志是生產(chǎn)過程 的高度機(jī)械化 以及土地規(guī)模經(jīng)營帶來的高生產(chǎn)率 具體來看 德國農(nóng)民約占國內(nèi)總勞動力數(shù)量的 總數(shù)量不超過 萬戶 但平均每個(gè)農(nóng)民能養(yǎng)活 多人 德國黑麥 大麥 油菜 土豆等作物產(chǎn)量均 居歐盟首位 谷物播種面積和產(chǎn)量在歐盟內(nèi)部僅次 于法國 德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化率非常高 播種 收 割 翻曬 起堆 打包等全流程作業(yè)環(huán)節(jié) 基本實(shí)現(xiàn)了 機(jī)械對人工的替代 法國國土面積 萬平方公 里 是歐盟最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國 歐盟有大約三分之 一的糧食產(chǎn)自法國 法國玉米 小麥 水果 蔬菜 牛 肉 乳制品 禽蛋等農(nóng)產(chǎn)品的出口量也居世界前列 法國農(nóng)業(yè)取得的成績與其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)密切相 關(guān) 以電氣化 化學(xué)化 良種化和機(jī)械化為核心特征 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示 的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是法國農(nóng)業(yè)的典型特征 再比如荷蘭 其國土面積僅有 萬平方公里 比中國海南省略 大 但創(chuàng)造了 小國大農(nóng) 的奇跡 荷蘭農(nóng)產(chǎn)品出口 成績位列全球第二 馬鈴薯 洋蔥等蔬菜出口量居世 界第一 然而 即便是德國 法國 荷蘭這樣的現(xiàn)代 化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國 也曾經(jīng)歷過農(nóng)業(yè)不振 效率低下的時(shí) 期 而農(nóng)地細(xì)碎化是關(guān)鍵原因之一 為了提升農(nóng)業(yè) 競爭力 加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 德國 法國 荷蘭和日 本均在農(nóng)地細(xì)碎化治理方面做出了諸多探索和持續(xù) 努力 德國 立法支持 多方參與 德國是典型的人多地少型國家 人均耕地面積 僅為 公頃 畝 由于諸子均分的繼承制 度導(dǎo)致農(nóng)地被嚴(yán)重細(xì)分和無效率占有 德國農(nóng)地曾 長期處于細(xì)碎化狀態(tài) 為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 德國 從 世紀(jì)中葉便率先進(jìn)行了土地整治和地塊合并 的探索 但此階段僅限農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和田間道路建 設(shè)等簡單舉措 年 德國政府實(shí)施 帝國土地 改革法 開始對鄉(xiāng)村農(nóng)地建設(shè) 生產(chǎn)用地及荒廢地 進(jìn)行合理規(guī)劃 第二次世界大戰(zhàn)后 為解決地塊分 散 不便于機(jī)械化作業(yè)的農(nóng)情 增加糧食產(chǎn)量保障國 內(nèi)糧食供給 德國于 年頒布了以解決農(nóng)地 細(xì)碎化為目標(biāo)的 土地整理法 并在此后進(jìn)行了多 次修訂 各州也出臺了與之相配套的法律法規(guī)和行 政管理?xiàng)l例 土地整理法 明確規(guī)定了土地整理的目的 任 務(wù)和方式方法 組織機(jī)構(gòu)及其職能 參加者的權(quán)利與 義務(wù) 費(fèi)用分?jǐn)偟葍?nèi)容 為解決農(nóng)地細(xì)碎化問題提供 了制度保障 依據(jù) 土地整理法 和各州配套的法 律法規(guī) 德國形成了整理 合并和互換三種農(nóng)地細(xì)碎 化治理方式 與整理的費(fèi)用主要由政府承擔(dān)不同 合并和互換的費(fèi)用投入與利益補(bǔ)償 由參加者協(xié)商 確定 在德國的州一級 農(nóng)地細(xì)碎化治理由農(nóng)林部 下屬負(fù)責(zé)土地整理和鄉(xiāng)村發(fā)展的農(nóng)村發(fā)展管理局 負(fù)責(zé)土地整理具體業(yè)務(wù)的農(nóng)村發(fā)展管理協(xié)會 以及 由政府官員 學(xué)者 農(nóng)地所有者與符合條件的承租者 組成的 土地整理參加者聯(lián)合會 等多方主體參與 受法律推動 德國的農(nóng)地細(xì)碎化狀況得到緩解 農(nóng)地 規(guī)模經(jīng)營程度顯著提高 年 德國農(nóng)場 平均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大了 倍 提高到 公 頃 低于 公頃的農(nóng)業(yè)企業(yè)由 萬個(gè)減少到 萬個(gè) 同時(shí) 土地流轉(zhuǎn)也被視為治理農(nóng)地細(xì)碎化 推動 農(nóng)地集中連片經(jīng)營的重要舉措 例如 為鼓勵(lì)兼業(yè) 小農(nóng)戶將細(xì)碎化的土地流轉(zhuǎn)出去 德國政府從 年開始給長期出租土地的農(nóng)戶發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金 當(dāng)租約 達(dá)到 年時(shí) 每公頃土地可獲得 馬克的政 府獎(jiǎng)勵(lì) 通過農(nóng)地細(xì)碎化治理 德國不僅提升 了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率 也解決了戰(zhàn)后糧食安全問題 法國 成立專業(yè)的土地整治機(jī)構(gòu) 在歐洲 法國屬于土地資源相對豐富的國家 法國有效農(nóng)業(yè)用地 億余畝 約占整個(gè)歐洲有效農(nóng) 業(yè)用地的 但是 從絕對經(jīng)營規(guī)模來看 法國 屬于人多地少的國家 人均耕地面積僅為 公 頃 略高于世界平均水平 法國并不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè) 強(qiáng)國 年以前 法國谷物甚至不能完全自給 但不到 年 法國就快速崛起為僅次于美國的世界 第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國 上述成績和法國戰(zhàn)后加快農(nóng) 地細(xì)碎化治理和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營密切相關(guān) 年 法國農(nóng)業(yè)還呈現(xiàn)明顯的 兩小 特點(diǎn) 一是土地 面積小 全國 萬個(gè)農(nóng)場中 面積在 公頃以 下的有 萬個(gè) 占農(nóng)場總數(shù)的 二是耕 地細(xì)碎化 總面積 萬公頃的土地被分割成 萬個(gè)地塊 平均每塊地僅 公頃 認(rèn)識到農(nóng)地細(xì)碎化和分散經(jīng)營是阻礙法國現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本因素后 法國政府自 年代起開 始推行土地集中政策 在以土地整治實(shí)現(xiàn)地塊連片 經(jīng)營的同時(shí) 推動土地權(quán)屬的集中 年 法國 基于 農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法 成立了土地整治公司 這一公司實(shí)際承擔(dān)了土地流轉(zhuǎn)中介的角色 其將購 入的小片土地連片整治后再轉(zhuǎn)賣給較大農(nóng)場 這有 效減少了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量 擴(kuò)大了農(nóng)地經(jīng)營規(guī) 模 年 法國尚有 萬個(gè)家庭農(nóng)場 在 的推動下 農(nóng)場數(shù)量到 年減少為 萬個(gè) 到 年已減至 萬個(gè) 僅相當(dāng)于 年的 至 年 法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營者只占總?cè)?口的 農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模超過 公頃 通過農(nóng)地細(xì)碎化治理 大農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社逐步取 代了小農(nóng)經(jīng)濟(jì) 成為法國農(nóng)業(yè)的中堅(jiān)力量 有力地促 進(jìn)了法國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 荷蘭 開展土地置換和規(guī)模經(jīng)營 荷蘭是地少人多 資源匱乏的典型國家代表 荷 蘭農(nóng)業(yè)取得的非凡成績與其成功進(jìn)行土地整治和農(nóng) 地細(xì)碎化治理密不可分 世紀(jì)初以前 荷蘭大部 分農(nóng)民都依靠不規(guī)則分割 細(xì)碎化嚴(yán)重的土地謀生 導(dǎo)致荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下和農(nóng)產(chǎn)品供給不足 世紀(jì) 年代之前 荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還無法滿足本國需 求 需要大量進(jìn)口糧食和農(nóng)產(chǎn)品 其實(shí) 早在 年第 期 年 荷蘭就頒布了土地整合法案 試圖通過土地置換等方式 使不同土地所有 者的細(xì)碎化小塊土地實(shí)現(xiàn)相對集中連片 規(guī)整劃一 從而提升農(nóng)地利用效率 促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展 年 荷蘭對該法案進(jìn)行了修正 不僅通過簡化手續(xù)提 高了土地整理的可操作性 還明確政府給予土地整 理財(cái)政補(bǔ)助 激發(fā)了各方參與農(nóng)地細(xì)碎化治理的積 極性 為加快提升農(nóng)業(yè)競爭力 年 荷蘭 開展了大規(guī)模土地整理 經(jīng)過約 年的土地整理 荷蘭農(nóng)地細(xì)碎化狀況被徹底改變 農(nóng)戶數(shù)量顯著下 降 適度規(guī)模經(jīng)營開始占據(jù)主導(dǎo)地位 至 年 荷蘭農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已從 世紀(jì)初的 萬戶減少至 個(gè) 目前 土地相對匱乏的荷蘭 其農(nóng)場平均 規(guī)模反而在歐盟內(nèi)部處于前列 根據(jù)歐盟內(nèi)部設(shè)定 的農(nóng)場經(jīng)濟(jì)規(guī)模單位 荷蘭家庭農(nóng)場的平均 規(guī)模在 到 級之間 而 級已經(jīng)是最高級別 可 見 荷蘭非常成功地解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題 日本 推動農(nóng)田建設(shè) 土地流轉(zhuǎn) 日本和中國人地稟賦相近 是典型的人多地少 小農(nóng)經(jīng)營占主導(dǎo)的東亞國家 第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束 后 為保障國內(nèi)糧食供給 在美國主導(dǎo)下 日本內(nèi)閣 通過了 農(nóng)地改革綱要 開始進(jìn)行農(nóng)村土地改革 這一時(shí)期 為實(shí)現(xiàn) 耕者有其田 日本政府強(qiáng)制 從全國 萬戶地主手里贖買土地 并廉價(jià)轉(zhuǎn)賣給 佃農(nóng) 眾多小農(nóng)戶分散占有小塊農(nóng)地 導(dǎo)致日本農(nóng) 地細(xì)碎化問題嚴(yán)重 年 有 的農(nóng)戶經(jīng) 營的農(nóng)地面積不足 公頃 而且 當(dāng)時(shí)的法律極不 利于農(nóng)地細(xì)碎化治理 例如 日本于 年頒布的 農(nóng)地法 對土地轉(zhuǎn)讓和租賃進(jìn)行嚴(yán)格限制 規(guī) 定農(nóng)戶擁有的耕地面積不得超過 公頃 然而 隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 農(nóng)業(yè)勞動力大 量向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 小規(guī)模 細(xì)碎化的農(nóng)地占 有制度逐漸成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙 特別是日本 農(nóng)產(chǎn)品市場對外開放后 小規(guī)模自耕農(nóng)競爭力不足 的弊端日益顯現(xiàn) 年日本 農(nóng)業(yè)基本法 出臺 標(biāo)志著日本政府開始重視農(nóng)地細(xì)碎化治理 將規(guī)模 經(jīng)營作為一個(gè)重要的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo) 并將限制土地 轉(zhuǎn)讓和租賃的法律修訂為鼓勵(lì)農(nóng)地適度集中 在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時(shí) 日本政府還高度重視以土 地改良的方式來治理農(nóng)地細(xì)碎化 年 為了打 破地塊零碎分散 基礎(chǔ)設(shè)施落后的困局 日本出臺了 土地改良法 這一法案的內(nèi)容涵蓋農(nóng)田灌排水 耕地整理開發(fā) 田間區(qū)劃 土地平整 田間道路修建 等 自頒布以來至今 該法已經(jīng)進(jìn)行了 次修訂 最近一次修訂在 年 經(jīng)過幾十年的持續(xù)努力 日本農(nóng)地細(xì)碎化問題在一定程度上得到解決 至 年 日本全國戶均經(jīng)營農(nóng)地面積已增加到 公頃 接近 年 公頃的 倍 梳理德國 法國 荷蘭和日本四個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家 農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法 不難發(fā)現(xiàn)解決糧食和 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足是早期著手解決農(nóng)地細(xì)碎化問題的 最重要誘因 此后 在開放格局下 面對國外農(nóng)業(yè)激 烈競爭和本國小農(nóng)生產(chǎn)競爭力不足 各國均致力于 改變農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營格局 借助規(guī)模經(jīng)營來提升農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)效率 也就是說 提升本國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度 和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力是上述四國進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治 理的關(guān)鍵動力 除日本需要繼續(xù)開展農(nóng)地細(xì)碎化治 理外 德國 法國和荷蘭均實(shí)現(xiàn)了地塊集中和連片經(jīng) 營 其成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒 三 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化 治理的典型經(jīng)驗(yàn) 德國 法國 荷蘭和日本在農(nóng)地細(xì)碎化治理和土 地規(guī)模經(jīng)營方面取得了明顯成效 有力提升了本國 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平 其典型經(jīng)驗(yàn)包括重視土地整治 鼓 勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)揮中介 管理 組織作用三個(gè)方面 重視土地整治在地塊連片中的關(guān)鍵作用 通過土地整治實(shí)現(xiàn)地塊相連和集中是進(jìn)行農(nóng)地 細(xì)碎化治理的關(guān)鍵舉措 德國 法國 荷蘭 日本四國 均十分重視土地整治工作 考慮到德國和荷蘭是較 早開展土地整治的國家 積累了豐富的經(jīng)驗(yàn) 下文將 以德國 荷蘭為重點(diǎn)進(jìn)行闡釋 作為世界上最早開展土地整治的國家 自 世 紀(jì)以來 德國就高度重視土地整理在農(nóng)地細(xì)碎化治 理中的作用 鼓勵(lì)農(nóng)戶置換分散的地塊來實(shí)現(xiàn)地塊 集中 特別是自 年出臺 土地整理法 以來 德國一直堅(jiān)持實(shí)施長期系統(tǒng)性的地塊平整和合并工 作 該法案將土地整理分為常規(guī)性土地整理 簡化土地整理 項(xiàng)目土地整理 加速土地合并和自愿 土地交換五種類型進(jìn)行分類推進(jìn) 根據(jù)土地整治主 體差異 也可分為農(nóng)戶自發(fā)式項(xiàng)目與政府主導(dǎo)式項(xiàng) 目 農(nóng)戶自發(fā)式項(xiàng)目是指由相關(guān)農(nóng)戶自發(fā)組織的 對自有土地進(jìn)行置換 歸并 整理的項(xiàng)目 政府部門 只負(fù)責(zé)組織開展測繪 地籍變更等輔助工作 政府 主導(dǎo)式項(xiàng)目多因涉及公眾利益而展開 具體由當(dāng)?shù)?農(nóng)村土地整理發(fā)展局承擔(dān) 相關(guān)農(nóng)戶全程參與監(jiān)督 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示 項(xiàng)目實(shí)施 通過數(shù)十年的土地整治 德國的農(nóng)地細(xì) 碎化現(xiàn)象消失不見 家庭農(nóng)場平均規(guī)模顯著擴(kuò)大 至 年 德國農(nóng)場的平均經(jīng)營規(guī)模已達(dá)到 公頃 荷蘭作為資源小國 為了深挖土地潛力 減少甚 至消除農(nóng)地細(xì)碎化帶來的負(fù)面影響 高度重視土地 整治工作 按照時(shí)間沿革 荷蘭土地整治主要包括 四個(gè)階段 年是起始階段 土地 整治主要是民間自發(fā)行為 通常僅限于地塊交換 而 不涉及土地生產(chǎn)條件的改善 年是 土地重整項(xiàng)目大規(guī)模開展階段 土地整治的流程 制 度 財(cái)務(wù)安排都得到了進(jìn)一步優(yōu)化 從 年 修正案頒布到 年年底 荷 蘭僅有 萬公頃的土地參與了碎片重整 但 年 每年就有超過 萬公頃的土地被納 入土地整理重要項(xiàng)目 盡管 年代略有減少 但 每年仍有約 萬公頃的土地被納入土地整理重要 項(xiàng)目 年代之后 荷蘭年均土地整理項(xiàng)目通常 僅涉及 萬 萬公頃的土地 年是從土地重整到土地綜合開發(fā)的過渡階段 開始強(qiáng)調(diào)土地整治要與整治區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境相適 應(yīng) 防止對景觀的持久改變和破壞 至今 是從土地綜合開發(fā)到立體環(huán)境保護(hù)的階段 特別重 視減少或消除土地整治對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響 這 一階段回應(yīng)了日益加深的土地開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間 的沖突 突出了可持續(xù)發(fā)展理念 荷蘭的土地整治 效果非常顯著 僅在 年 荷蘭經(jīng)營規(guī)模 在 公頃以上的農(nóng)戶數(shù)量就從 萬戶減少至 萬戶 農(nóng)業(yè)勞動力減少 以上 年 農(nóng)場平均面積從 公頃增加至 公頃 地塊平 均面積從 公頃增加至 公頃 發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的帶動效應(yīng) 雖然土地整理項(xiàng)目在發(fā)達(dá)國家也比較常見 但 是由于涉及的農(nóng)民群體較多 再加上西方國家對私 有產(chǎn)權(quán)的高度保護(hù) 導(dǎo)致這種方式的交易成本較高 因此 在市場經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家 利用市 場手段來配置土地資源的土地流轉(zhuǎn) 被視為實(shí)現(xiàn)土 地集中和規(guī)模經(jīng)營的重要手段 德國和日本是通過 土地流轉(zhuǎn)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理的典型國家 德國政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)持鼓勵(lì)態(tài)度 支持小農(nóng)戶 將土地賣給或者租賃給有較強(qiáng)盈利能力的大農(nóng)場 并對農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方均進(jìn)行補(bǔ)貼或者給予金融信貸支 持 對于轉(zhuǎn)入方尤其是經(jīng)營規(guī)模較大的農(nóng)場 德國 政府根據(jù) 年頒布的 市場結(jié)構(gòu)法 對面積大 于 公頃的家庭農(nóng)場發(fā)放 年的財(cái)政補(bǔ)助 考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的資金壓力 政府會提供低息貸 款 且貸款利率具有明顯的 扶大抑小 傾向 土地 面積小于 公頃的家庭農(nóng)場 只能執(zhí)行利率為 的短期高息貸款 土地面積大于 公頃 的家庭農(nóng)場 可享受利率為 的長期低息貸 款 據(jù)統(tǒng)計(jì) 德國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易 有近一半 是在政府提供低息貸款的支持下達(dá)成的 德國 政府還通過獎(jiǎng)勵(lì)政策來吸引老年農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè) 這 一群體如果離農(nóng)退地 將獲得政府提供的 提前退 休獎(jiǎng)金 在政府大力支持下 德國土地流轉(zhuǎn)市 場快速發(fā)展壯大 獎(jiǎng)勵(lì)政策出臺后約 年 德國土 地租賃率就攀升至 得益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場繁 榮 德國家庭農(nóng)場數(shù)量日益減少 單個(gè)家庭農(nóng)場土地 規(guī)模不斷擴(kuò)大 很好地促進(jìn)了農(nóng)地細(xì)碎化治理 值 得一提的是 由于農(nóng)地特殊性 德國政府并非完全放 任土地交易 而是設(shè)置了一些限制 德國 土地交 易法 規(guī)定 如果交易導(dǎo)致了土地分散經(jīng)營和細(xì)碎 化 地方農(nóng)業(yè)局不得批準(zhǔn)此次交易 這些限制性措 施很好地保障了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地細(xì)碎化治理的有效 促進(jìn)性 而不是起到相反作用 第二次世界大戰(zhàn)后 日本為保護(hù)小農(nóng)主體地位 曾對土地流轉(zhuǎn)對象和最大經(jīng)營規(guī)模進(jìn)行限制 但 年 農(nóng)業(yè)基本法 出臺后 日本放棄了對土地轉(zhuǎn) 讓和租賃的限制 年修訂的 農(nóng)地法 明確鼓 勵(lì)農(nóng)戶間的農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn) 同年修訂的 農(nóng)協(xié) 法 則允許農(nóng)協(xié)在取得農(nóng)地委托書后開展農(nóng)地信托 業(yè)務(wù) 以促進(jìn)農(nóng)戶間的農(nóng)地使用權(quán)租賃 年修 訂的 農(nóng)地法 廢除了農(nóng)戶保有農(nóng)地面積上限 并明 確農(nóng)地租賃價(jià)格可因自然條件 經(jīng)濟(jì)條件等有所不 同 為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營 日本在 年 頒布的 關(guān)于振興農(nóng)業(yè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī) 即 農(nóng)振法 中提出 賦予農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn) 租賃 期限 租賃價(jià)格等方面更大自由 年修訂的 農(nóng)地法 和新頒布的 農(nóng)地利用增進(jìn)法 廢除了農(nóng) 戶經(jīng)營土地面積上限 不再干預(yù)租賃雙方的義務(wù) 年修訂的 農(nóng)振法 將農(nóng)地細(xì)碎化治理作為核 心目標(biāo) 并將 土地交換 和擴(kuò)充農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施作為 關(guān)鍵的政策措施 將土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育協(xié)調(diào)推 進(jìn) 是日本以土地流轉(zhuǎn)治理農(nóng)地細(xì)碎化的一個(gè)重要 特點(diǎn) 年修訂的 農(nóng)地法 設(shè)立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法 人制度 使股份有限公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)受到嚴(yán)格限制 為提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)競爭力 進(jìn)入 世紀(jì)后 日本逐漸 年第 期 放寬公司法人進(jìn)入農(nóng)業(yè) 經(jīng)營土地的限制 年 修訂的 農(nóng)地法 開始允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人采用股份 有限公司形態(tài) 年 日本專門制定了 構(gòu)造改 革特別區(qū)域法 首次允許包括股份公司在內(nèi)的 農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)法人之外的法人 參與農(nóng)地流轉(zhuǎn) 年修 訂的 農(nóng)地法 進(jìn)一步放寬了對公司法人的限制 取 消了企業(yè)租賃經(jīng)營農(nóng)地僅限于撂荒地的規(guī)定 最長 租賃期限也從此前的 年延長到 年 至 年年底 日本已設(shè)立農(nóng)業(yè)法人 個(gè) 其中 股份公司和有限責(zé)任公司 個(gè) 農(nóng)事組合法人 個(gè) 其他法人 個(gè) 為了更好地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以緩解農(nóng)地細(xì)碎化狀 況 日本出臺了支持農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的金融財(cái)政政 策 第一 通過獎(jiǎng)勵(lì)來鼓勵(lì)農(nóng)地出租 對租地 年的農(nóng)戶 政府會補(bǔ)助 萬日元 畝 而租地時(shí)間超 過 年的 每畝補(bǔ)助金額會翻倍 日本政府還于 年創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度 直到 年才 取消 以鼓勵(lì)高齡農(nóng)戶將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去 退出農(nóng) 業(yè) 第二 對轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ) 助 農(nóng)地法 農(nóng)地利用增進(jìn)法 農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng) 化促進(jìn)法 等法律規(guī)定 符合條件的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者可 在土地集中 資金扶持 技術(shù)培訓(xùn)以及稅收優(yōu)惠等方 面獲得支持 按照 年出臺的 人與農(nóng)地計(jì) 劃 日本對達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 給予每 公頃 萬日元的農(nóng)地集中補(bǔ)助 第三 對農(nóng)地 購買或承租者 實(shí)行金融信貸優(yōu)惠力度與買入或租 賃土地面積掛鉤的優(yōu)惠政策 所有租賃或購買農(nóng)地 面積達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)者 可享受政府提供的長期低利 息甚至零利息貸款 在政府的大力支持下 日本農(nóng) 地流轉(zhuǎn)市場得到了較快發(fā)展 建立中介組織推動土地整治和土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)地細(xì)碎化治理涉及諸多相關(guān)主體 為了提升 土地整治和土地流轉(zhuǎn)兩種手段治理農(nóng)地細(xì)碎化的效 率 德國 法國 荷蘭和日本的一個(gè)共同做法就是建 立完備的中介組織 此類組織起到了上下溝通 信 息傳達(dá) 協(xié)調(diào)行動 信貸扶持的樞紐作用 其中 法 國和日本以中介 管理 組織進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理 的做法最具代表性 法國是歐洲最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國之一 世紀(jì) 年代后 法國政府意識到農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營不利于 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和本國農(nóng)業(yè)競爭力的提升 開始積極 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度集中 并開展規(guī)模主體培育工 作 年法國出臺了 農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法 按照這一法 案要求 各省成立國有 半國有的 用來買賣 農(nóng)業(yè)用地 重新組織土地劃分 以解決因農(nóng)場規(guī)模小 而限制農(nóng)業(yè)發(fā)展能力的問題 由 個(gè)土地 管理和農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)構(gòu)組成 是一個(gè)非營利 非政 府性質(zhì)的組織 其業(yè)務(wù)運(yùn)行受政府有關(guān)部門監(jiān)督 土地整治公司對收買進(jìn)來的土地 通過合并 整治 改良然后轉(zhuǎn)賣的方式 達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營面積和提 高土地質(zhì)量的目的 進(jìn)而促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)發(fā)展 的具體業(yè)務(wù)范圍體現(xiàn)在以下四個(gè)方面 一是任何土地交易都必須獲得 的批準(zhǔn) 若合 同存在問題 土地整治公司有權(quán)宣布簽訂的合同無 效 二是土地整治公司具有收購?fù)恋氐膬?yōu)先權(quán) 尤 其是土地交易價(jià)格遠(yuǎn)高于市場正常價(jià)格 不利于土 地高效利用時(shí) 三是發(fā)揮中介功能 為交易雙方提 供法律支持和真實(shí)的買賣信息 從而促進(jìn)土地交易 四是對有意向成為農(nóng)民或農(nóng)場主的人進(jìn)行專業(yè)的農(nóng) 業(yè)知識技能培訓(xùn) 從而為后續(xù)土地交易 金融信貸業(yè) 務(wù)發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ) 目前 法國的土地整理公司 已經(jīng)形成一套非常成熟的 收買 整理 轉(zhuǎn)賣 的 交易流程 據(jù)統(tǒng)計(jì) 年 由 收購 的土地面積達(dá) 萬公頃 占法國這一時(shí)期土地市 場交易量的 可以說 在法國的農(nóng)地細(xì)碎化治 理中 的作用十分關(guān)鍵 為了鼓勵(lì)通過農(nóng)地租賃 土地買賣來治理農(nóng)地 細(xì)碎化和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營 日本政府專門出資成立了 非營利性的農(nóng)地交易管理服務(wù)中介機(jī)構(gòu) 土地保 有合理化法人 該機(jī)構(gòu)是日本特有的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn) 中介 主要負(fù)責(zé)提供農(nóng)地租賃服務(wù)及相關(guān)信息 還負(fù) 責(zé)給轉(zhuǎn)入者提供租金支付便利 具體來說 該中介 機(jī)構(gòu)可以一次性向農(nóng)地出租人支付所有租金 而承 租者可分期向中介機(jī)構(gòu)支付租金 這有效減輕了承 租者的資金壓力 有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn) 年 增進(jìn)農(nóng)地利用法 實(shí)施后 土地保有合理化法人日 益成為促進(jìn)農(nóng)地買賣 租賃 有效使用和農(nóng)地細(xì)碎化 治理的關(guān)鍵中介組織 作為土地出售 出租的中介 平臺 土地保有合理化法人的主要業(yè)務(wù)是將兼業(yè)型 小農(nóng)戶 離農(nóng)農(nóng)戶手上持有的小塊土地 進(jìn)行整理后 連片出租或出售給規(guī)模經(jīng)營的大農(nóng)戶 土地保有合 理化法人的業(yè)務(wù)主要包括 土地租賃或買賣信托項(xiàng) 目 土地買賣項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的資金支持項(xiàng) 目 對農(nóng)戶進(jìn)行的技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目等 土地保有合理 化法人的主要職能是對農(nóng)地權(quán)利的暫時(shí)保有和再分 配 通過轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán) 來治理農(nóng)地細(xì)碎化和緩解 土地撂荒狀況 實(shí)現(xiàn)土地集約利用和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示 為進(jìn)一步推動農(nóng)地集中和農(nóng)地細(xì)碎化治理 年日本頒布的 推進(jìn)農(nóng)地中介管理事業(yè)法 還 批準(zhǔn)各都 道 府 縣成立農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu) 承擔(dān)土 地銀行的功能 農(nóng)地所有者無權(quán)選擇出租對象 需 要將土地交給農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu) 由其連片出租 至 年 經(jīng)由農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積 已經(jīng)達(dá)到 萬公頃 占全部農(nóng)地租賃面積的 在 年日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定 農(nóng)業(yè) 競爭力強(qiáng)化農(nóng)田整治項(xiàng)目實(shí)施綱要 后 各都 道 府 縣農(nóng)村振興局與農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)合作 將農(nóng)戶 委托的細(xì)碎零散的土地集中整治后再連片出租給規(guī) 模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模 的雙重目標(biāo) 四 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理 對中國的啟示 國外的實(shí)踐表明 農(nóng)地細(xì)碎化治理是一個(gè)長期 過程 德國自 世紀(jì)重視田畝歸并起 至第二次世 界大戰(zhàn)后又制定專門的 土地整理法 歷經(jīng) 多 年 農(nóng)地細(xì)碎化治理才取得今天的成績 法國雖然 在 年以來投入了巨大的行政資源和財(cái)政資金 并且成立了專門的土地整治機(jī)構(gòu) 但是隨著村莊更 新和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提升 對農(nóng)地高效率利用的 需求不斷提高 因此其土地整治依然在路上 日本 的農(nóng)地細(xì)碎化治理起步相對較晚 但也已實(shí)施了幾 十年 然而直到目前 其農(nóng)地細(xì)碎化問題并未完全解 決 中國作為一個(gè)發(fā)展中的大國 人多地少 地形復(fù) 雜多樣 農(nóng)地細(xì)碎化治理更是一個(gè)長期工作 不能一 蹴而就 整體而言 德國 法國 荷蘭和日本四國的 農(nóng)地細(xì)碎化治理經(jīng)驗(yàn) 可以為中國的農(nóng)地細(xì)碎化治 理提供以下幾個(gè)方面的啟示 強(qiáng)化立法保障 實(shí)現(xiàn)農(nóng)地細(xì)碎化治理過程的 規(guī)范化 雖然開展農(nóng)地細(xì)碎化治理的時(shí)間和起始階段不 同 但立法先行是德國 法國 荷蘭和日本的共同做 法 四國均是依靠相對完善的法律法規(guī)來支撐農(nóng)地 細(xì)碎化治理 這些法律法規(guī)對土地整治或土地流轉(zhuǎn) 的主體和客體的權(quán)利和義務(wù) 政府責(zé)任和扶助方式 治理流程和各方參與方式等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定 而且 法律法規(guī)會根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化 以及農(nóng)業(yè)政策 目標(biāo)的調(diào)整進(jìn)行動態(tài)修改 對中國而言 雖然也有 土地管理法 農(nóng)村土地承包法 物權(quán)法 等法律 涉及土地整治或土地流轉(zhuǎn) 但通過土地整治和土地 流轉(zhuǎn)來治理農(nóng)地細(xì)碎化的立法工作較滯后 考慮到 國內(nèi)農(nóng)地細(xì)碎化治理的外部條件越來越成熟 在充 分借鑒國外法律 凝練總結(jié)國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上 要加快制定適合中國國情的專門法 用來規(guī)范農(nóng)地 細(xì)碎化治理的流程 劃分各方的權(quán)利與責(zé)任 為解決 細(xì)碎化問題奠定良好的法制基礎(chǔ) 保證農(nóng)地細(xì)碎化 治理工作有法可依 發(fā)揮政府和市場兩個(gè)積極性 以土地整治和 土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)地細(xì)碎化治理 德國 法國和荷蘭這三個(gè)歐洲國家已初步解決 了農(nóng)地細(xì)碎化問題 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營 成為農(nóng)業(yè) 現(xiàn)代化強(qiáng)國 日本在過去幾十年的持續(xù)努力下 農(nóng)地 細(xì)碎化治理也取得了顯著成效 從四個(gè)國家的發(fā)展 經(jīng)驗(yàn)來看 土地整治和土地流轉(zhuǎn)是治理農(nóng)地細(xì)碎化 的兩個(gè)重要舉措 雖然土地整治項(xiàng)目有一定比例是 農(nóng)戶自發(fā)推動的 參與土地整治的農(nóng)戶需要支付一 部分費(fèi)用 但更多是政府主導(dǎo)的 土地流轉(zhuǎn)雖然發(fā) 揮了市場在配置資源中的關(guān)鍵作用 但是政府也進(jìn) 行了一系列引導(dǎo)和干預(yù)來增強(qiáng)農(nóng)地細(xì)碎化治理效 果 同時(shí)發(fā)揮政府和市場的積極作用 做到 有為 政府 和 有效市場 相結(jié)合 是四國治理農(nóng)地細(xì)碎 化的寶貴經(jīng)驗(yàn) 這啟示著中國在后續(xù)開展農(nóng)地細(xì)碎 化治理時(shí) 要重視政府在其中的引領(lǐng)作用 加大土地 整治規(guī)模 同時(shí) 要對土地流轉(zhuǎn)有所限制 將是否減 輕或加深細(xì)碎化程度作為重要的評價(jià)指標(biāo) 鼓勵(lì)集 中連片流轉(zhuǎn)方式占據(jù)流轉(zhuǎn)市場的主導(dǎo)地位 重視和發(fā)揮中介 管理 組織在農(nóng)地細(xì)碎化治 理中的作用 農(nóng)地細(xì)碎化治理項(xiàng)目 有的是自上而下的 有的 是自下而上的 從民眾到集體 從地方政府到中央政 府 還涉及多個(gè)管理部門 相互之間的行動協(xié)調(diào)十分 關(guān)鍵 從德國 法國 荷蘭和日本四國的經(jīng)驗(yàn)來看 建立有政府背景和支持下的管理或中介組織是非常 必要的 這些管理或中介組織作為樞紐 能夠起到 科學(xué)規(guī)劃 規(guī)范治理流程 協(xié)調(diào)各方利益和行為 幫 助滿足土地整治主體或土地轉(zhuǎn)入方的資金和信貸需 求等作用 從而提升土地整治或土地流轉(zhuǎn)的效率 日本有農(nóng)地保有合理化法人 法國在全國范圍內(nèi)成 立 荷蘭有半政府性質(zhì)的組織 公司的前身 和各級地籍管理 局 對中國而言 中介 管理 組織在農(nóng)地細(xì)碎化治 理中的作用還相對薄弱 在土地流轉(zhuǎn)方面 各級政 府雖然積極推動成立了一些中介組織 但是中介組 織的職責(zé)和運(yùn)營方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn) 而且多是提供 年第 期 流轉(zhuǎn)信息這類簡單的服務(wù) 農(nóng)地細(xì)碎化治理尚未成 為其首要職能和經(jīng)營目標(biāo) 在土地整治方面 政府 尚未成立專門的中介 管理 組織 目前還停留在民 間機(jī)構(gòu)自行發(fā)展的階段 因此 后續(xù)有待加強(qiáng)土地 整治和土地流轉(zhuǎn)的中介 管理 組織建設(shè) 以提升兩 類舉措治理農(nóng)地細(xì)碎化的效率 加大政府獎(jiǎng)補(bǔ)和社會保障力度 鼓勵(lì)引導(dǎo)進(jìn) 城農(nóng)戶退出土地 在耕地面積一定的情況下 農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量過 多是導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化的重要原因 德國 法國 荷蘭 和日本均是人多地少的國家 為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 四國都在持續(xù)推動土地規(guī)模經(jīng)營 鼓勵(lì)深度兼業(yè)尤 其是離農(nóng)的弱質(zhì)小農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè) 加大對規(guī)模經(jīng)營 主體的培育和扶持 從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭 力 為了提高弱質(zhì)小農(nóng)戶退出農(nóng)地的積極性 德國 日本 法國均出臺了獎(jiǎng)補(bǔ)政策 如法國設(shè)立了 非退 休金的補(bǔ)助金 歲以上農(nóng)戶退出還將一次性獲 得 離農(nóng)終身補(bǔ)貼 德國對土地轉(zhuǎn)出者給予補(bǔ)貼 并設(shè)立了 提前退休獎(jiǎng)金 以鼓勵(lì)小農(nóng)戶提前退休 日本的舉措更加綜合 除對長期轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶按 照面積發(fā)放補(bǔ)貼和對賣出農(nóng)地的農(nóng)戶提供一次性 萬日元的補(bǔ)貼外 還創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度 通過完善社會保障體系來鼓勵(lì)老年農(nóng)戶離農(nóng)退地 中國的農(nóng)地細(xì)碎化問題仍然嚴(yán)峻 小農(nóng)戶數(shù)量 十分龐大 很難在短期內(nèi)快速減少農(nóng)戶總量 但是 隨著農(nóng)業(yè)勞動力老齡化日益加劇 傳統(tǒng)兼業(yè)型小農(nóng) 維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本逐漸攀升 收入來源多元化和 生活水平的改善 降低了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)和土地的依賴 性 特別是城鎮(zhèn)化水平的提升 讓相當(dāng)一部分農(nóng)戶成 為土地 不在村承包 的小資產(chǎn)持有者 并不實(shí)際從 事農(nóng)業(yè) 很多地方逐漸具備了讓部分離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶 退出農(nóng)地的條件 年中央一號文件提出 鼓勵(lì) 進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓合法土地權(quán)益 對 此 應(yīng)該鼓勵(lì)各地先行先試積累經(jīng)驗(yàn) 在農(nóng)戶自愿和 保障土地權(quán)益不受損的前提下 通過獎(jiǎng)助 補(bǔ)貼 完 善社會保障體系等手段 引導(dǎo)和鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民 退出土地 為農(nóng)地細(xì)碎化治理奠定基礎(chǔ) 加大資金和信貸支持 緩解整治主體或經(jīng)營 主體的融資壓力 無論是進(jìn)行土地整治 還是開展土地流轉(zhuǎn)來治 理農(nóng)地細(xì)碎化 一個(gè)非常關(guān)鍵的問題就是解決資金 來源問題 土地整治需要平整地塊 改善基礎(chǔ)設(shè)施 等 鼓勵(lì)經(jīng)營主體進(jìn)行土地租賃或購入土地來擴(kuò)大 經(jīng)營規(guī)模 均需要不菲的資金投入 如果沒有政府 或者中介 管理 組織來幫扶 單靠整治主體或經(jīng)營 主體完成土地整治的資金壓力會很大 以至于項(xiàng)目 推進(jìn)受阻 延期甚至失敗 雖然德國 荷蘭 日本等 國家都曾要求參與土地整治的農(nóng)戶支付一定的費(fèi) 用 但政府普遍采取給予土地整治項(xiàng)目資金和信貸 支持的方式 為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn) 壯大規(guī)模經(jīng)營主體 德國和日本以較低的利率向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供 長期貸款 法國設(shè)立土地整治公司來購入細(xì)碎化的 土地 經(jīng)過集中整理后再低價(jià)轉(zhuǎn)讓給較大規(guī)模的農(nóng) 場 同時(shí)提供低息貸款來鼓勵(lì)其擴(kuò)大土地規(guī)模 上 述舉措顯著降低了整治主體或經(jīng)營主體的融資成 本 有效推動了地塊合并和土地集中 目前 中國除高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金外 全國 層面尚未有支持農(nóng)地細(xì)碎化治理的專項(xiàng)資金安排 各地對農(nóng)地細(xì)碎化治理的資金和信貸支持 也處于 探索階段 而且以鼓勵(lì)為主 配套優(yōu)惠較少 可以探 索成立全國性的農(nóng)地細(xì)碎化治理專項(xiàng)基金或設(shè)立 農(nóng)地銀行 按照中央 鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償退 出承包地 和推動 小田并大田 的決策部署 集中 收儲進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償退回的細(xì)碎土地承包權(quán)或土 地經(jīng)營權(quán) 經(jīng)集中連片整治后 再以市場化方式交給 適合的農(nóng)業(yè)主體連片經(jīng)營 一舉解決當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民 土地有償退出難 專業(yè)農(nóng)戶集中連片經(jīng)營難 農(nóng)村集 體籌集農(nóng)地整治資金難等問題 同時(shí) 以財(cái)政貼息 銀行優(yōu)惠貸款等方式 加大對社會資本參與農(nóng)地細(xì) 碎化治理的支持力度 著重緩解農(nóng)地細(xì)碎化治理主 體和規(guī)模經(jīng)營主體的資金壓力 切實(shí)降低農(nóng)地細(xì)碎 化的治理成本 注釋 此處數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司的內(nèi)部報(bào)告 關(guān)于 一戶一塊田 有關(guān)情況的報(bào)告 年 月 日 此處數(shù)據(jù)來 源于 德國農(nóng)業(yè)到底有多強(qiáng)大 一個(gè)農(nóng)民能養(yǎng)活 人 農(nóng)產(chǎn)品 自給自足 百度百家號 年 月 日 此處數(shù)據(jù)來 源于 英國和德國的農(nóng)村土地制度 中國土地法治研究網(wǎng) 年 月 日 此處 數(shù)據(jù)來源于 法國農(nóng)業(yè)介紹及農(nóng)業(yè)農(nóng)場化模式 三農(nóng)致富經(jīng)網(wǎng)站 年 月 日 此處數(shù)據(jù)來源于 數(shù)字透視法國環(huán)境和農(nóng)業(yè) 有機(jī)種植面積 翻倍 國土受保護(hù) 百度百家號 年 月 日 參考文獻(xiàn) 王進(jìn) 馬堃 適度規(guī)模經(jīng)營視域中土地細(xì)碎化治理 西北縣域例證 蘭州學(xué)刊 許慶 田士超 邵挺 等 土地細(xì)碎化與農(nóng)民收入 來自中國的實(shí)證 研究 農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì) 發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示 吳詩嫚 李祎琛 盧新海 等 利益均衡下農(nóng)地整治權(quán)屬關(guān)系調(diào)整 的研究進(jìn)展 中國土地科學(xué) 羅必良 要素交易 契約匹配及其組織化 綠能模式 對中國現(xiàn) 代農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑選擇的啟示 開放時(shí)代 文高輝 楊鋼橋 耕地細(xì)碎化對農(nóng)戶耕地生產(chǎn)率的影響機(jī)理與實(shí) 證 中國人口 資源與環(huán)境 羅必良 萬燕蘭 洪煒杰 等 土地細(xì)碎化 服務(wù)外包與農(nóng)地撂荒 基于 省區(qū) 份農(nóng)戶問卷的實(shí)證分析 經(jīng)濟(jì)縱橫 吳大磊 王麗娟 石寶雅 土地細(xì)碎化如何影響農(nóng)戶環(huán)境友好型施 肥行為 來自廣東的微觀調(diào)查 廣東社會科學(xué) 張成鵬 張雅欣 王亞軍 等 村組內(nèi)土地稟賦差異會影響農(nóng)戶 一戶一田 實(shí)施意愿嗎 基于山東省 份調(diào)查問卷的實(shí)證分 析 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) 趙小睿 張光宏 耕地細(xì)碎化背景下農(nóng)戶地塊整合分析 以河南 省糧食主產(chǎn)縣為例 農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì) 孫新華 宋夢霜 土地細(xì)碎化的治理機(jī)制及其融合 西北農(nóng)林 科技大學(xué)學(xué)報(bào) 社會科學(xué)版 葉興慶 翁凝 拖延了半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)地集中 日本小農(nóng)生產(chǎn)向規(guī) 模經(jīng)營轉(zhuǎn)變的艱難歷程及啟示 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 吳詩嫚 葉艷妹 林耀奔 德國 日本 中國臺灣地區(qū)多功能土地 整治的經(jīng)驗(yàn)與啟示 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) 社會科學(xué)版 杜志雄 肖衛(wèi)東 家庭農(nóng)場發(fā)展的實(shí)際狀態(tài)與政策支持 觀照國 際經(jīng)驗(yàn) 改革 郎秀云 家庭農(nóng)場 國際經(jīng)驗(yàn)與啟示 以法國 日本發(fā)展家庭農(nóng)場 為例 毛澤東鄧小平理論研究 喬博 小農(nóng)制國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)及啟示 世界農(nóng)業(yè) 喬慶偉 許慶福 王增如 國外土地整治管理的經(jīng)驗(yàn)與借鑒 山東國土資源 許珍珍 趙曉峰 日本小規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示 中國鄉(xiāng) 村發(fā)現(xiàn) 肖鵬 日本家庭農(nóng)場法律制度研究 亞太經(jīng)濟(jì) 姚長林 日本脫離農(nóng)地零碎化實(shí)踐及對中國的啟示 世界農(nóng) 業(yè) 藺全錄 包惠玲 王馨雅 美國 德國和日本發(fā)展家庭農(nóng)場的經(jīng)驗(yàn) 及對中國的啟示 世界農(nóng)業(yè) 樊帆 趙翠萍 家庭農(nóng)場的土地支持政策 日本 法國 德國的經(jīng) 驗(yàn)與啟示 世界農(nóng)業(yè) 徐會蘋 德國家庭農(nóng)場發(fā)展對中國發(fā)展家庭農(nóng)場的啟示 河 南